한국의 정책 환경과 K-콘텐츠의 성공

글 손보영 엠피에이코리아 대표

1. 서론

제29회 부산국제영화제 개막식 다음 날인 10월 3일, Motion Picture Association Korea(이하 “엠피에이”)은 <성공의 비밀: K-파워> 행사에서 프론티어 이코노믹스 정책 보고서를 발표했다. 이는 한국 정부의 정책 환경이 K-콘텐츠의 성공에 어떤 영향을 끼쳤는지에 대해 다룬 것으로, 엠피에이가 비정기적으로 발간하는 보고서이다.¹⁾

K-콘텐츠는 글로벌 시장에서 한국을 문화콘텐츠 강국으로 발돋움하게 하였다. 이를 ‘한류’라는 문화적 현상으로 지칭하기도 한다. 사실 한류가 어제, 오늘 시작된 것은 아니다. 이미 1997년 KBS 시리즈 <첫사랑>, 2003년 MBC 대하드라마 <대장금> 등을 시작으로, 인터넷의 급격한 보급이나 K-팝 열풍과 함께 한류 확산이 일어났다.

한류 초기, 동아시아와 동남아시아에서의 K-콘텐츠의 인기는 민간기업의 투자로 이어졌고, 투자는 작품 품질의 향상으로 이어졌다. 이는 집에서 드라마를, 극장에서 영화를 보는 관객(최종소비자)에게 콘텐츠를 더 크게 향유할 수 있도록 해주었다. 이후 팬데믹과 함께 찾아온 스트리밍 서비스의 확산은 K-콘텐츠의 최전성기를 여는 포문과도 같았다. 예컨대, 넷플릭스 글로벌 가입자의 60%는 최소 하나 이상의 K-콘텐츠를 시청했으며, 영화 <헤어질 결심>의 글로벌 박스 오피스 수익의 90%는 해외에서 발생하였다.

이처럼 K-콘텐츠 산업이 상대적으로 짧은 기간에 문화 강국 반열에 오를 수 있었던 이유 중 하나는 정부의 역할이 있었다. 한국 정부는 지난 20년 이상 해당 산업을 발전시키기 위해 스크린 쿼터제 축소 등의 규제 완화 정책과 행정기관을 통한 불법복제물 접속차단과 같은 저작권 보호 정책 수단을 마련해왔다. 이하에서는 글로벌 한류가 되기까지 이에 관한 어떤 정책적 노력이 있었는지 살펴보고자 한다.

2. 본론

(1) 한국의 콘텐츠 산업 정책 변화

1984년 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(이하 ‘영비법’) 개정을 시작으로 1986년 해외 영화 수입쿼터제가 폐지되었다. 1988년에는 해외 영화에 대한 대부분의 제한이 사라지게 되었다.³⁾ 이 당시 해외 기업들은 한국에 지사를 설립하여 배급을 시작하였고 본격적으로 국내 영화와 해외 영화 간 경쟁이 치열해졌다.

1990년대 초반, 대기업 위주의 투자 활성화를 통해 민간 위주의 성장을 하게 되었다. 영화뿐 아니라 SBS 개국 등으로 방송 산업에서의 경쟁도 커지기 시작했다. 그러나 방송 부분에서는 자국 산업 보호를 위해 콘텐츠 쿼터제가 시행되었고, 한국 TV 채널에서 방송하는 콘텐츠의 80%가 국내 제작 콘텐츠라는 요건을 갖춰야만 했다.⁴⁾

1990년대 후반은 독립제작사 제작 지원을 위한 보조금 지원 등 정부의 본격적인 지원 정책이 펼쳐진 때이다.⁵⁾ 한류라는 용어가 등장하고 동아시아 및 동남아시아에서 K-콘텐츠의 인기가 상승했다. 자연스럽게 불법복제물 문제와 저작권 보호 방안의 관심 또한 높아지기 시작한 때이다.

2000년대에는 한류의 지속 가능성을 염두에 둔 관련 산업 성장을 위한 정부의 공적 지원이 확대되었다. 2006년, 국내 산업 보호를 위해 시행된 스크린 쿼터제의 일수가 146일에서 73일로 감소하였다. 한편, 한·미 자유무역협정(FTA)을 통해 K-콘텐츠의 해외 수출이 증가하고, 2007년 이후부터는 민간 투자가 공적 지원에 의해 뒷받침되는 형태를 보이게 되었다. 

2010년대까지 지속적인 지원 및 자율 확대 정책이 이어졌으며 이를 기반으로 한류가 아시아를 넘어 전 세계로 퍼져나갔다. 특히, 2020년의 시작과 함께 영화 <기생충>의 오스카상 수상은 전 세계에 한국 문화의 저력을 보여주게 된 순간이기도 하다.

한편, 팬데믹 이후 스트리밍 서비스의 활성화로 인해 국내 및 해외 VOD 서비스 업체들의 투자 및 경쟁이 치열해졌고, 그 상황이 현재까지 이어져 오고 있다. 

지금까지의 정부 정책은 점진적 규제 완화를 통해 콘텐츠 산업 성장에 기여해왔다. 직접 개입은 최소화하고 지원은 지속하며 안정적인 산업 성장을 위한 정책 환경을 유지 중인 것이다.

(2) 정부 정책의 중요성과 그 사례

각국 정부는 자국 산업 보호를 위해 제한적인 정책을 시행하기도 한다. 그러나 실제로 보호주의 정책이 규제 완화 정책보다 자국 산업의 성장을 이끌 수 있는지는 불확실하다. 오히려 규제가 심한 국가일수록 콘텐츠 투자 수준이 낮은 경향을 보인다. 투자의 감소는 곧 산업에서의 고용과 기술 연구 및 개발 감소로 이어진다. 

1) 인재 개발에 대한 투자

한국의 경우 점진적 규제 완화 정책을 통해 자국 산업의 확장을 도모하였다. 무엇보다 그 근간이 된 것은 지속적인 인재 발굴이었다. 인재 개발에 대한 투자는 그 효과를 보기까지 적게는 수년, 많게는 수십 년이 소요될 수 있다. 1984년 한국영화아카데미(KAFA)의 설립을 통해 영화 <기생충>의 봉준호 감독을 포함한 수많은 저명한 영화인들을 배출하였다. KAFA의 설립은 한국 영화가 세계적인 명성을 얻을 수 있도록 한 성공 사례로 뽑힌다. 이에 더해, 한국예술종합학교를 비롯한 다수의 예술 학교와 크고 작은 영상 스튜디오 등은 세계 최고 수준을 자랑한다. 한국의 인재 개발 투자 정책은 장기적인 관점에서 산업 성장 뒷받침에 많은 도움을 주었다.

2) 수입쿼터제 폐지

한국은 1985년까지 수입쿼터제를 통해 자국 산업을 보호해 왔다. 국내 영화 제작사의 해외 수입 영화와의 경쟁을 제한하여 국내 콘텐츠의 시장 점유율을 유지하기 위한 것이었다. 당시 정해진 편수 이상의 영화를 제작하고 수출하는 제작사만 외화를 수입할 수 있도록 하였는데, 이는 작품 품질 저하를 초래하였다. 단순히 쿼터의 요건을 충족하고자 저품질의 영화를 생산하는 일이 많았다. 이로  인해 촉발된 한국 영화의 수요 감소는 쿼터 요건 충족의 어려움과 외국 영화의 수입 감소로 이어지는 악순환이 발생하였다. 이러한 수입쿼터제의 부작용은 아래의 표를 통해서도 확인할 수 있다.

그림2. 수입 쿼터제 전후 한국 영화와 미국 영화의 실적 비교 (상수 2018년 $)⁸⁾

수입쿼터제 폐지 이후 연간 한국 영화의 제작 편수는 일부 감소했으나, 편당 수익 부분에서는 할리우드 영화를 앞섰다. 이처럼 쿼터제 폐지는 한국 영화의 경쟁력 상승과 작품 품질 향상이라는 효과를 불러일으켰다.

3) 스크린쿼터제 축소

공정한 경쟁 환경을 갖추고자 스크린쿼터제 폐지 정책이 도입되려 할 때 이에 대한 반대 목소리9)가 있었고, 결국 2006년 스크린쿼터제는 폐지 대신 절반 일수로 축소되었다. 당시 스크린쿼터제가 도입되거나 축소될 경우, 한국 영화산업은 고사할 것이라는 의견이 있었다. 그러나 우려와 달리 쿼터제 완화 이후 한국 영화의 제작 편수나 외국 영화의 관람객 수에 큰 변화가 없었다. 이는 쿼터제가 관객 행동에 미치는 영향이 미비하다는 것을 입증하는 것이다.

4) 저작권 보호

한국은 강력한 저작권 보호 정책을 시행하고 있는 국가로 알려져 있다. 자유 시장경쟁 체제에서 창작자의 지식재산권 보호는 필수이다. K-콘텐츠가 국내외에서 성공할 수 있었던 주요 요인으로 불법 복제 근절을 위한 정부의 강력한 지원이 손꼽힌다. 아시아에서 한국이 처음으로 행정기관을 통한 접속차단 대응책을 도입하였고, 한국에 이어 말레이시아는 2011년부터, 인도네시아는 2014년부터 유사한 시스템을 도입하였다. 또한, 한국 정부는 불법 복제 피해를 입은 원저작물의 권리자들과 공동 대응을 하여 지난 2022년, 불법 최대 스트리밍 사이트 누누TV를 차단하는 성과를 가져왔다.

한편, 한국저작권보호원은 해외에서 K-콘텐츠 불법 복제를 예방하기 위해 해외 불법 사이트 모니터링 및 경고장 발송 등 구제조치를 지원하고, 해외 진출 콘텐츠 기업을 대상으로 저작권 침해 예방과 분쟁 해결에 필요한 비용을 바우처로 지원하고 있다. 또한 저작권해외진흥협회(COA)를 통해 민간주도의 한류콘텐츠 불법유통 자동 감시망 운영을 지원하고 있으며, 외국 정부와의 협력을 통해 지속적인 불법 복제 차단 성과를 기록하고 있다.

K-콘텐츠의 성장 궤도는 저작권 보호 시스템의 발전과 그 궤를 같이하고 있다. 온라인 불법복제물 상시 대응 및 올바른 콘텐츠 유통을 위한 모니터링 제도, 온라인에서의 불법복제물 신속 차단을 위해 도입된 접속 차단제도, 저작권보호심의위원회를 통한 시정명령 또는 접속차단과 같은 행정조치 심의 및 의결제도 등이 그 예이다. 

3. 결론

K-콘텐츠의 성공은 국가 경제뿐 아니라 한국 문화의 글로벌 확산에 기여했다. 이러한 글로벌 성공에는 여러 요인이 있겠지만, K-콘텐츠의 인기는 콘텐츠 산업에 대한 점진적인 규제 완화와 강력한 저작권 보호 정책 시행을 통해 시장 개방은 물론 산업 내 경쟁과 혁신을 일으키고, 투자 인센티브를 창출함으로써 가능했다고 볼 수 있다.

앞으로 K-콘텐츠의 성공이 지속되기 위해서 자유로운 정책 환경 속에서 제작 인센티브, 관련 기업의 콘텐츠 투자 및 제작 지원 등 적극적인 정책 시행도 병행되어야 할 것이다.10) 앞서 살펴본 바와 같이, 한국 정부는 인재 양성에 있어 장기적인 관점을 보여주었다. 이러한 관점이 다른 부분에도 적절하게 적용되어야 할 것이다. K-콘텐츠가 국내에는 자부심을, 해외에는 소프트파워를 공급할 수 있는 소금과 같은 역할을 지속해나갈 수 있기를 희망한다.

1) 본 기고는 해당 보고서의 일부 내용을 요약하고 필자의 의견을 더하여 작성하였다.

2) 다만, 국내 산업 보호를 목적으로 한국 영화 의무 상영일수는 90일에서 146일로 증가하였다.

3) 당시 케이블 방송국은 국내 제작 프로그램을 최소 50% 이상 방송해야 했다.

4) - 1998년부터 2005년까지 50개의 벤처 캐피털 펀드가 영화 산업에 5억3천5백만 달러 이상 투자하였다. - 정부는 중소기업진흥공단을 통해 1억 2100만 달러를 투자하여 손실을 흡수하는 데 도움을 주었다.

5) STRI data is from the OECD, content investment is from Ampere.참고사항: 국가별 정책 제한성 수준을 0-1 사이에서 분류하는 서비스 무역 제한성 지수 (STRI)로 측정한 정책 제한성. 콘텐츠 투자액은 1인당 금액으로 미국 달러로 표시함

6) J. Parc and P. Messerlin, “Screen monopoly and diversity: a comparative study between the Korean and French film industries,” Cultural Trends 32, 5 (2023).

7) 1980년대 해외 사업자들의 영화 배급 허용에 대해서도 강한 항의가 있었다. 실제로 이에 대한 반대로 극장에 뱀을 풀어놓았다는 이야기도 있다. - https://star.ohmynews.com/NWS_Web/OhmyStar/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002823262&CMPT_CD=P0010&utm_source=naver&utm_medium=newsearch&utm_campaign=naver_news(22.04.07.)

8) K-콘텐츠 성장의 지속 가능성을 위해 보완되어야 할 부분도 적지 않다. 예컨대, 중앙 정부와 지방 정부 차원에서 시행하고 있는 로케이션 인센티브 제도의 경우, 각국의 해외 프로덕션의 자국 유치는 세계적인 추세이나 한국의 경우 이에 대한 국제적 경쟁력이 다소 낮은 것으로 평가된다. 

9) 1980년대 해외 사업자들의 영화 배급 허용에 대해서도 강한 항의가 있었다. 실제로 이에 대한 반대로 극장에 뱀을 풀어놓았다는 이야기도 있다. - https://star.ohmynews.com/NWS_Web/OhmyStar/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002823262&CMPT_CD=P0010&utm_source=naver&utm_medium=newsearch&utm_campaign=naver_news(22.04.07.)

10) K-콘텐츠 성장의 지속 가능성을 위해 보완되어야 할 부분도 적지 않다. 예컨대, 중앙 정부와 지방 정부 차원에서 시행하고 있는 로케이션 인센티브 제도의 경우, 각국의 해외 프로덕션의 자국 유치는 세계적인 추세이나 한국의 경우 이에 대한 국제적 경쟁력이 다소 낮은 것으로 평가된다. 

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